soirée réforme territoriale siteA Rennes, le 29 septembre 2014, Bretagne Prospective a organisé une soirée sur le thème : « Réforme territoriale, quels enjeux ? » Dans les salons de Lecoq-Gadby, Raphael Schmidt, ancien conseiller de Marylise Lebranchu, Thomas Frinault, Maître de Conférences en Science Politique à l’Université Rennes 2 et Daniel Cueff, conseiller régional de Bretagne, auteur de « La Bretagne, un horizon démocratique pour notre République » ont présenté le contexte, l’état des lieux, et les perspectives en la matière. Cette soirée était animée par Stéphane Vernay, directeur départemental Ouest-France pour l’Ille-et-Vilaine.

Eléments de contexte exposés par Raphael Schmidt

Intitulant son intervention « la genèse d’une réforme », l’ancien conseiller ministériel a voulu revenir sur les 3 étapes de la réforme territoriale. Le projet initial porté par le Gouvernement était de faire voter 3 textes de loi : la 1ère loi devant porter sur les Métropoles, la 2ème loi sur la clarification des compétences entre Régions et Départements et le 3ème loi sur la réorganisation des rôles entre les établissements intercommunaux et les communes (bloc communal). L’ensemble des projets de loi s’inspiraient des recommandations du rapport de l’ancien premier Ministre Pierre Mauroy, publié en 2000 et intitulé « Refonder l’action publique locale ».
L’objectif était de mettre en musique une promesse de campagne du Président Hollande de renforcer la démocratie locale, tout en clarifiant les compétences des collectivités locales. Pour l’appareil d’Etat et notamment pour le Ministère de l’intérieur, qui assure la tutelle sur les collectivités, les projets de loi décentralisation doivent d’abord permettre une meilleure organisation entre les communes et les établissements intercommunaux. Les 36000 communes de France présentent en effet une grande hétérogénéité entre des communes de moins de 100 habitants et les grandes villes telles que Rennes.
Lors des consultations sur la réorganisation des compétences entre les régions et les départements de nombreux élus locaux demandaient la suppression des départements. La suppression d’une collectivité locale n’est possible que par une modification constitutionnelle de l’article 72 de la Constitution qui « consacre » 3 types de collectivités locales : Commune, Département, Région. Une révision constitutionnelle dans le cadre de la 5ème République nécessite un vote du Congrès avec une majorité supérieur à 3/5ème. L’équilibre politique actuel ne permettait pas à l’exécutif de disposer d’une telle majorité. Quant au référendum, la plupart des Conseillers et des hauts-fonctionnaires considèrent que toute réforme de la décentralisation est impossible par référendum depuis 1969, année de l’échec du référendum relatif « à la création de régions et à la rénovation du Sénat ». Face à un possible blocage sur la suppression des départements, le choix s’est porté sur une transformation des départements en « fédérations des intercommunalités », concept présent dans le rapport Mauroy de 2000. Les bases posées dans ce rapport étaient de poursuivre « la révolution intercommunale » en transférant des compétences du bloc communal vers les intercommunalités puis de transférer les compétences sociales des départements vers les agglomérations et communautés urbaines.
En ce qui concerne les régions, les travaux du comité Balladur, remis au Président de la République Sarkozy en novembre 2007, proposaient de renforcer les compétences des régions et de renforcer la taille des régions par un projet d’organisation de la France en 15 régions. Cependant, les multiples oppositions, tel que le mouvement « Touche pas à ma Picardie » ou les oppositions au démembrement de la Septimanie ont finalement eu raison des propositions du Comité Balladur, qui pourtant étaient intéressantes pour les élus bretons, puisqu’elles revenaient à la création d’une Bretagne historique à 5 départements et d’une grande région Val de Loire allant d’Angers à Orléans.
Après le vote de la première loi de décentralisation du quinquennat, la loi Maptam sur les métropoles et le renforcement des pouvoirs des pôles urbains, les sénateurs Jean- Pierre Raffarin (UMP) et Yves Krattinger (PS) ont rédigé un rapport remis en décembre 2013 sur la réforme territoriale et notamment sur la place des régions. Lors des débats au Sénat, il est apparu clairement que le projet de loi était trop technique. Cette technicité rendait difficile toute communication « grand public » auprès des citoyens. Seul le sujet de la carte des régions concentrait l’attention et les débats à la fois des parlementaires et des médias. Tout le monde avait sa propre idée de la carte idéale, sûrement parce que nous avons tous appris à lire et à écrire dans des salles de classes de classe couverte de cartes géographiques.
Le 14 janvier 2014, le Président de la République François Hollande annonce une nouvelle carte des régions, annonce aussitôt démentie 48 heures plus tard, par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault : « on ne fera des regroupements que là où un large accord est déjà obtenu ». Après ce recadrage de Jean-Marc Ayrault, le projet de loi sur les régions étaient vidé de toute nouvelle carte des régions.
Le changement a eu lieu le 3 avril 2014 après le remaniement et l’annonce par le nouveau Premier Ministre d’une nouvelle carte permettant de diviser par 2 le nombre des régions métropolitaines. Un projet de carte à 13 régions, largement inspiré de la carte du comité Balladur, a été communiqué à l’Elysée et Matignon. Ce pré-projet comportait 13 régions métropolitaines, dont une région grande Val de Loire et une grande région B5. L’accueil fut d’abord plutôt positif, jusqu’à la fuite de cette carte dans le magazine Challenges du 11 avril 2014. L’annonce du « démantèlement » des Pays-de-la-Loire a déclenché une très forte réaction des élus du CR des Pays-de-la-Loire et de l’ancien Premier Ministre. La suite vous la connaissez, puisque pas une seule anecdote n’a été oubliée par les journalistes, qui ont décrit dans le détail les aléas et hésitations de ce projet de loi sur la carte des régions.
Voilà pour la petite histoire d’un texte que l’on appelle communément la réforme territoriale. Les débats ont été vifs en Bretagne et en Pays de la Loire. Vu de Paris, les débats sur la carte semblent clos par la décision du Président de la République et du Premier Ministre de ne pas toucher aux limites administratives de la Bretagne, des Pays de Loire et de la région Centre. La prochaine discussion parlementaire n’est pourtant pas sans enjeu pour les partisans de la Bretagne historique : les parlementaires se verront proposer des amendements visant à simplifier l’exercice du droit d’option. Actuellement un département qui souhaite changer de région doit demander une modification des limites régionales après délibérations concordantes de la région de départ et de la région d’arrivée. C’est un peu comme si une femme mariée devait demander « l’autorisation de divorcer » à son ancien époux. Il y a encore beaucoup à faire pour améliorer la démocratie locale.

Etat des lieux soulignés par Thomas Frinault

Révision constitutionnelle ou pas, la question de la décentralisation n’est pas, selon Thomas Frinault, liée à la question de la procédure engagée. Une simple loi ordinaire, comme celle du 2 mars 1982 (relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions), a beaucoup plus fait évoluer le système territorial que la révision constitutionnelle de 2003, pour des raisons politiques. Fondamentalement, la réforme décentralisatrice en France est une réforme incrémentale. Autrement dit, elle procède par petits pas, essais et erreurs, aucune révolution en la matière n’a été tentée. De plus, la décentralisation constitue une politique de problèmes, mobilise peu l’opinion eu égard sa technicité et les clivages partisans ne perdurent pas. L’opinion ne se sent concernée que lorsque les frontières, le périmètre, sont susceptibles d’être changés comme c’est le cas pour les frontières régionales ou communales. Thomas Frinault exprime également l’idée que l’essentiel, aujourd’hui, réside plus dans l’exercice et la clarification des compétences que dans les changements de taille. Il considère qu’il existe une sorte de fétichisme de l’optimum dimensionnel en France, un sujet non accessoire mais, dans une société de réseaux, ce sont les projets qui font les territoires et pas forcément l’inverse. Le temps institutionnel étant plus long que celui de l’économie et du social, cette idée de l’optimum paraît devoir être mise en débats.
Au regard de ces dernières années, l’universitaire s’interroge ainsi : « De quels sentiers de dépendances sommes-nous aujourd’hui prisonniers ? ». Dans une approche comparée des pays, il s’agit d’observer les raisons pour lesquelles, confrontés globalement à des défis similaires, les pays mettent en place des institutions différentes. De plus, ces institutions parviennent à se maintenir alors que lorsqu’elles ont été créées, le contexte était différent et que, manifestement, elles ne donnent plus entière satisfaction. L’un des enjeux de la décentralisation vise, depuis quelques années, à faire pleinement advenir les nouvelles institutions locales au détriment des anciennes, les communes et les départements, et ce, en vain. Dès lors, nous vivons dans l’héritage de 1789 où la perspective régionale est évacuée. Il s’agit à cette époque de centraliser l’administration et de créer une rupture avec l’ancien régime, donc de ne pas créer les anciennes provinces. Il faut deux siècles (en 1982) pour que les Régions deviennent des collectivités territoriales de plein droit. En revanche, les Départements apparaissent à la Révolution française, sous la forme administrative de l’Etat. Pour autant, ils ne vont pas apparaître comme un périmètre bien adapté à l’aménagement du territoire et au développement économique, d’où l’émergence progressive des régions. Bien que le Département soit voué aux gémonies depuis le 19ème siècle, ils réussissent à se maintenir par une forme de résilience. Jean-Pierre Raffarin, lors de l’Acte II de la décentralisation, pensait que la Région l’emporterait alors qu’elle n’a que peu progressé ; les départements ont alors été rassurés après les turbulences des années 1990 et la montée en puissance des intercommunalités. Du côté du bloc local, face à l’hypothèse possible d’avoir des communes en faible nombre en 1789, donc des grandes communes puissantes qui s’autonomisent, Mirabeau préfère repartir du découpage paroissial de l’ancien régime. On passe alors de 70 000 paroisses à 40 000 communes. Dès 1790, des tentatives de fusion de communes naissent. Le nombre se réduit à 38 000 pour atteindre, en deux siècles, 36 000. La France abrite ainsi 1 tiers des communes des 28 états membres de l’Europe, en a autant que les Etats-Unis. La problématique de l’écart entre l’échelle institutionnelle, là où on a des institutions élues, et les échelles fonctionnelles, là où on gère les problèmes, est résolue par les intercommunalités, la voie coopérative. Pour autant, l’intercommunalité est tolérée dès lors qu’elle ménage le pouvoir des maires et des communes. Nous avons donc des vieilles institutions, Département et Commune, qui subsistent. Le rapport Balladur attendait du conseiller territorial une évaporation du Département avec un mode de scrutin inscrit dans une logique de cantonalisation. Il ne s’agissait donc pas de s’attaquer frontalement au Département, rassuré en ce sens par le Président Nicolas Sarkozy. Ces verrouillages résultent des pouvoirs locaux installés. Premièrement, plus de 550 000 élus locaux, essentiellement municipaux, tiennent à préserver leur pouvoir. Deuxièmement, les lobbies territoriaux sont extrêmement efficaces. Troisièmement, nous avons aussi le cumul des mandats, sujet qui peut faire progresser la décentralisation. Nul autre pays en Europe ne connaît un cumul des mandats tel que pratiqué en France avec des Députés qui se comportent comme des Sénateurs. Si ce cumul est au moins supprimé à l’Assemblée Nationale, nous aurons peut-être enlevé un verrou.
Si nous observons les couples Commune-Intercommunalité et Département-Région, on constate que l’idée de relancer des communes nouvelles voulue par Nicolas Sarkozy s’avère, en 2014, un échec ; seules 15 grandes communes avec des maires d’arrondissement ont été créées. La question du statut se heurte alors à deux problèmes qui se combinent entre eux, le mille-feuille territorial et le surpeuplement. Nous considérons qu’il y a trop de niveaux et trop de collectivités par niveau. Cela signifie que l’on ne peut pas faire de l’intercommunalité si l’on n’inverse pas juridiquement la relation entre cette dernière et la commune. Hors, aujourd’hui, l’intercommunalité est un Etablissement Public de Coopération (EPCI) spécialisé et ne dispose donc pas de clause générale de compétences. Pourtant, les Communautés d’Agglomération ou Urbaines et les Métropoles détiennent une telle diversité de compétences qu’elles ne répondent plus à l’idée de spécialisation. Si elles demeurent dans un statut qui ne ressemble pas à la réalité, c’est bien pour préserver la commune. Concomitamment, il s’agit de faire face à un déficit démocratique. L’intercommunalité est montée en puissance sans s’accompagner d’une logique de démocratisation et d’élection. Cela permettait de desserrer l’étau sur le cumul des mandats, une pensée pour feu Georges Frêche prenant la Présidence de la Région Languedoc-Roussillon en conservant celle de l’Agglomération de Montpellier ! Surtout, il faut préserver la commune et, pour paraphraser le rapport Guichard « Vivre ensemble » de 1976, « les institutions vivent de réalités » au point de vue de l’action publique. La légitimation des petites communes repose sur leu prétention à disposer d’un monopole électif local. Si vous dotez aussi les intercommunalités d’une procédure de légitimation directe, vous fragilisez la commune. Et ce d’autant plus que le fait qu’il n’y ait pas d’élections communautaires propres, singulières et à l’échelle de chaque communauté, induit une mécanique similaire à celle de l’Europe. Cette mécanique fonctionne sur un mode intergouvernemental, une logique de compromis territoriaux. Finalement, les élus sont donc très attachés à ne pas entrer dans une logique de politisation de l’intercommunalité avec un fonctionnement parlementaire et veulent préserver la fabrique des compromis territoriaux. Enfin, l’enjeu des économies, la rationalisation, devait provenir des intercommunalités ; les rapports de la Cour des comptes sont sévères en la matière. Cela passe par le chantier actuel de la mutualisation des services qui se fera nécessairement à la faveur de l’intercommunalité. Cette situation est bien vécue par les villes centres mais moins bien, notamment, par les secrétaires généraux de mairies.
Le deuxième bloc concerne le duo Département-Région. Cette dernière est née tardivement (1982), bien qu’il y eu les établissements publics régionaux dès 1972, et demeure surtout institutionnelle. Historiquement, l’émergence d’un pouvoir régional fort a été surveillée par l’Etat qui n’en voulait pas. Aujourd’hui, les pouvoirs installés surveillent également de près la place de la Région. Le texte sur les Conférences territoriales d’action publique de Marylise Lebranchu vise à clarifier les compétences, réunir les grandes collectivités pour établir une gouvernance. Le texte stipule que ce sont les Présidents de Région qui présideront de droit ces conférences. Immédiatement, la mobilisation des Associations des Maires de France (AMF) et des Départements de France (ADF) parvient, en décembre 2013, à faire supprimer, dans le texte, cette représentation de droit. La Région n’est plus surveillée que par l’Etat mais par le Département dont le pouvoir est remis en cause. La Région est donc confrontée à trois défis. D’une part, observons l’absence de hiérarchisation des collectivités françaises. Une comparaison avec des pays européens très régionalisés, mais non fédéralistes, comme l’Espagne et l’Italie, montre qu’il existe une vraie hiérarchie entre les collectivités et un pouvoir de tutelle. En France, nous avons toujours une parfaite symétrie et une uniformité. Les trois niveaux (Commune, Département, Région) bénéficient d’une clause générale de compétence afin qu’aucune tête ne dépasse. Ne peut-on pas faire émerger un pouvoir régional qui aurait un pouvoir de tutelle ou, pour le moins, plus coercitif ? D’autre part, les communautés autonomes en Espagne et les régions en Italie ont, dans certaines matières, un pouvoir normatif égal à la Loi. En métropole, nous n’avons aucun pouvoir législatif de proximité. L’un des enjeux soulevés par l’Institut de la décentralisation, notamment par son co-président Jean-Pierre Balligand, repose sur l’idée que l’Etat puisse donner à la Région, comme en matière de formation professionnelle, un pouvoir d’éditer des normes de rang législatif ; cette hypothèse semble toujours très éloignée. Par contre, la révision de 2003 donnait le droit de déroger à la loi sur une période déterminée, un droit à l’expérimentation. Soit les collectivités en ont été peu friandes, soit, lorsque les Régions étaient demandeuses comme la Bretagne, l’Etat n’a donné que peu d’autorisations. Sur la question de l’apprentissage de la langue bretonne ou l’eau, l’Etat a ainsi refusé ce droit à l’expérimentation bretonne. Il semble que Marylise Lebranchu ait souhaité faire vivre pleinement ce droit mais, si nous revenons à la passion pour l’uniformité, il s’agit alors d’évaluer cette expérimentation, donc de la cesser ou de la généraliser à tous les territoires. Autrement dit, on ne peut jamais vivre dans la différenciation territoriale ou seulement de façon transitoire. Enfin, la dernière problématique repose sur l’autonomie financière des collectivités, la Région étant la moins bien dotée en la matière, donc la plus tributaire de l’Etat. Une réforme de la fiscalité locale serait à envisager. Ces trois verrous continuent ainsi d’exercer leur pouvoir d’inertie mais, in fine, la question du cumul des mandats reste essentielle pour comprendre le verrouillage de la réforme décentralisatrice.

Vers une Assemblée unique pour Daniel Cueff

Daniel Cueff introduit son discours en relevant la complexité dans laquelle la démocratie se trouve. Il écarte d’emblée la logique que l’on reproche aux élus de s’accrocher à leurs mandats. S’il pense qu’il faut valoriser la commune ce n’est par ce qu’il est maire de Langouët. De même s’il pense qu’il faut renforcer la Région, ce n’est pas parce qu’il est élu de la région. Il considère que la décentralisation est une question politique et que nous avons à faire face, selon l’expression du constitutionnaliste Dominique Rousseau, à une pensée d’Etat, qui nous vient du temps du Général de Gaulle et qui correspondait probablement aux nécessités de l’époque au sortir de l’après Guerre. A travers la DATAR (Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale), cette pensée toujours dominante aujourd’hui dans l’administration centrale est développée à partir de la statistique et vise à créer les grandes tendances, à opérer les regroupements. C’est la raison pour laquelle, aujourd’hui, l’Etat pense, très logiquement, qu’il est nécessaire de concentrer ses dotations, centrer les efforts, sur certains territoires : les Métropoles. Elles seront alors capables d’embarquer la France dans la compétition entre métropoles mondiales. La DATAR les nomme les métropoles entreprises ; chacune a été dotée d’atouts et de faiblesses afin d’entrer dans le jeu de la compétition internationale. L’autre pensée, celle de la société en mouvement, est moins pyramidale, plus transversale. Les lanceurs d’alerte font beaucoup pour la démocratie, des mouvements se créent, les citoyens sont de plus en plus compétents. Depuis 5 ans, le maire de Langouët demande à ses administrés les raisons pour lesquelles ils souhaitent être reçus afin de préparer son dossier ; Légifrance, Internet, etc. sont autant de sources d’informations qui éclairent le citoyen et obligent l’élu à être précis. Cette société, experte et en réseaux, rencontre le point de vue d’un certain nombre d’élus qui estiment qu’un territoire « bout comme une marmite, toujours par le fond et jamais par le couvercle » selon la formule consacrée de Paul Houée. Or, les citoyens ne comprennent plus aujourd’hui qui décide, ne comprennent plus la complexité des organismes mis en place comme le pôle métropolitain Loire-Bretagne (associant Brest, Rennes, Nantes, Saint Nazaire, Angers), qui prendra des compétences importantes, ou les intercommunalités qui ne sollicitent ni le vote ni l’avis des habitants. Par contre, le citoyen vote fortement lors des élections municipales parce qu’il a la conviction que son bulletin sera accompagné d’effets. Plus les élections s’orientent vers des sphères que le citoyen ne maîtrise pas, plus l’abstention est grande, soit plus de 60% actuellement si on cumule les non inscrits. Lors des dernières élections européennes, les personnes ne savaient d’ailleurs pas où commençait et finissait leur circonscription électorale. Il nous faut donc un territoire qui puisse être politiquement, humainement et culturellement pris en compte dans la dimension philosophique, imaginaire et politique du citoyen. Sinon, nous allons vers des sociétés dans lesquelles l’on ne vote plus et où les décisions sont prises en dehors des citoyens. La complexité du mille-feuille administratif traduit cette réalité. Les gens, notamment les plus modestes, ne savent pas comment répondre à des dossiers dont ils ne savent d’ailleurs pas quel est le pouvoir politique qui a bien pu les valider ; les chefs d’entreprise déplorent également la paperasserie et la complexité. Donc, la réforme territoriale doit regarder où s’exerce la démocratie et quel est le territoire pertinent, le territoire où le citoyen pense devoir exercer son influence. C’est cela qui doit déterminer la carte des régions et non une réunion quelconque d’influence, d’on ne sait trop qui, un soir dont on ne sait trop quand, parce que tel ministre n’a pas pu être présent pour faire cette carte. Plutôt que verser dans le jacobinisme et la pensée d’Etat, il s’agit de créer des dynamiques qui permettent au citoyen de s’emparer de la question. Si le citoyen souhaite maintenir la Commune et la Région, il faut travailler sur les enjeux intermédiaires, notamment la légitimité du bloc intercommunal. Il est possible de proposer que les Bretons réfléchissent à une organisation qui prendrait en compte le bloc communal et les pays, 22 en Bretagne avec les îles et 27 avec la Loire-Atlantique. Ainsi les Pays de Rennes, de Lorient, de Brest, de Morlaix, etc, pourraient, chacun, être géré par une assemblée des Maires qui ont la légitimité du suffrage universel. Cela permettrait une dynamique entre les communes, les Pays et la Région. C’est possible. Le député Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois, dit dans Ouest-France : « Nous pouvons, à législation constante, sur les fondements de l’Article 72 et 74 de la Constitution, fusionner les Conseils départementaux et le Conseil régional ». Cela revient à une idée formulée en 1966 par Michel Rocard, à Saint-Brieuc, affirmant que la République, une et indivisible, pouvait être gérée de façon différenciée. On ne peut en effet, gérer la Bretagne, et ses 2 700 kilomètres de côtes, comme la Franche-Comté. Les accords de Nouméa, de Martinique, l’Assemblée de Corse attestent de la constitutionnalité de cette démarche. Plus récemment, la loi MAPAM qui instaure les Métropoles (et donc une strate supplémentaire !), abrite un article spécifique permettant la fusion du Département du Rhône et du Grand Lyon.
Le Président de la Région Bretagne a écrit une « Lettre à la Bretagne » appelant à construire une Bretagne à 5 et une assemblée unique. Claudy Lebreton, Président de l’Association des Départements de France (ADF) a signé l’ « Appel pour l’équilibre urbain de la Bretagne », rédigé par Daniel Cueff et Jean Ollivro, Président de Bretagne Prospective, publié dans Ouest-France en décembre 2010. Il voyait bien que la loi de réforme territoriale du 16 décembre 2010 induirait des financements ciblant seulement certains territoires, asséchant alors le bloc communal et départemental. Cela est effectivement en contradiction avec le territoire breton qui, à l’image de la pomme de terre, est comme un rhizome, sans centralité, constitué de réseaux qu’il s’agit de faire fructifier. Si vous coupez l’une des pommes de terre fusse t-elle grosse (la métropole) de son rhizome (constitué des villes petites et moyennes), elle dépérit.
Le philosophe Gilles Deleuze a théorisé cette forme d’organisation qui, en Bretagne, est très singulière.

Le jeu des questions-réponses

Stéphane Vernay, Ouest-France : Dès lors qu’il existe 3 métropoles en Bretagne (Nantes, Rennes et Brest), une gestion différenciée n’est-elle pas déjà actée ?
Thomas Frinault : Le Directeur de cabinet de la Ministre a du être efficace puisque le bassin d’emplois de Brest ne devait pas faire partie des Métropoles, comme celui de Montpellier. Ceci étant, je rejoins Daniel Cueff sur ses positions quant à ces Métropoles qui posent des problématiques d’équilibre du territoire. La Métropole acte une différenciation du gouvernement urbain par rapport au reste du territoire. Nous assistons en Europe au retour des sociétés urbaines qui se voient renforcer dans leur capacité d’auto-gouvernement. C’est un défi en Europe par rapport à toute la phase historique d’étatisation et de modernisation des sociétés. Ce renforcement s’opère par le haut et plus par le bas. Autrement dit, ce sont les transferts du bas qui, jusqu’alors, ont nourri l’intercommunalité alors que, pour les métropoles, ces transferts viendront du Département, de la Région et de l’Etat. La DATAR avait un souci d’aménagement, de cohésion et de redistribution même si elle souhaitait faire émerger des métropoles d’équilibre régional. Je pense que ce qui a disparu est le keynésianisme spatial, ce souci de l’Etat d’installer des ressources sur tous les territoires. Aujourd’hui, la logique des appels à projets, dans tous les secteurs (universitaire, pôles de compétitivité, etc.) nous inscrit dans une concurrence, une compétition. Ceci dit, je crois qu’il ne faut pas confondre ce qui est de l’ordre de la concentration des populations, des richesses et du travail sur les territoires urbains et ce qui est de l’ordre des effets redistributifs ou des transferts. Je ne suis pas sûr qu’en termes de transferts, les territoires ruraux soient les moins bien dotés. Les contrats de territoires du Département de l’Ille et Vilaine sont ainsi plus généreux pour ceux qui ont le moins, un différentiel de 1 à 7 entre un habitant d’agglomération et une personne d’une commune rurale. Le politique accompagne la métropolisation et consolide institutionnellement une dynamique déjà présente d’un point de vue économique, démographique, etc. Je suis donc plus nuancé sur ce sujet.
Daniel Cueff : Oui, monsieur Frinault, mais c’est parce que vous ne faites pas de politique ; on est obligé d’être moins nuancé. Je crois que les fonds européens, par exemple, ont très nettement convergé vers nos deux métropoles administratives, Brest et Rennes. Cette logique est défendue par l’économiste Laurent Davezies, partenaire de Terra Nova, think-tank très influent auprès du parti socialiste et de François Hollande en particulier. Il exprime l’idée, comme Jacques Attali, qu’il faut concentrer les richesses sur une aire déterminée afin qu’elles ruissellent ensuite sur l’ensemble du territoire. Si Davezies a l’honnêteté de reconnaître que cette richesse qui s’accumule crée des difficultés, notamment pour les populations péri-urbaines qui entrent dans du surendettement, et la précarisation, il en déduit par contre qu’il faut en faire plus pour ces territoires privilégiés. L’un des enjeux de la République est l’équité, autrement dit, il faut plus aider les territoires les plus pauvres. Cette équité républicaine, lorsqu’elle ne fonctionne pas, entraîne des résultats électoraux désastreux. Lors des élections européennes, en Bretagne, les territoires qui sont abandonnés ou estiment l’être ainsi que les populations péri-urbaines s’estimant être déclassées ont voté Front National (FN). Même en Bretagne. On peut alors penser la politique comme le jeu de solidarités territoriales plus que comme le jeu des compétitions territoriales.
Patrice Vidon, Novincie : Permettez-moi d’être provocateur. En 2014, la question n’est-elle pas de créer de la valeur, exportable ? Où trouver nos innovateurs, nos entrepreneurs, nos exportateurs ? Ne doit-on pas mettre en compétition nos collectivités, aux différents niveaux, afin de voir celles qui sont les plus efficaces pour créer cette valeur ? En Europe du Nord, la question est d’abord de créer de la valeur avant de modéliser sa redistribution. Va-t-on convaincre toute la Loire-Atlantique en abordant uniquement la question des mécanismes institutionnels et politiques ?
Raphael Schmidt : Le point que vous abordez, à savoir créer de la valeur avant de redistribuer des solidarités, correspond à la logique des Métropoles. Gérard Collomb, sénateur-maire de Lyon, s’inscrit précisément dans cette ligne. Mais, comme l’évoque Daniel Cueff, il existe des territoires où la création de richesse, le concept de valeur étant de vocation entrepreunariale, est possible mais la difficulté est de concevoir, aussi, les façons d’irriguer de la richesse là où elle ne peut pas se créer. Il est aisé pour Gérard Collomb, comme pour Jean-Marc Ayrault, de dire qu’ils sont à la tête de métropoles riches et puissantes, qu’ils sont les mieux classés. Quid des autres territoires ? L’enjeu de la puissance publique est de penser la totalité des territoires, y compris ceux où les entreprises ne vont pas, où c’est plus difficile de créer de la richesse.
Marc Potel, Bretagne Prospective : Je n’ai pas de compétences sur les sujets techniques évoqués. Cependant, le territoire numérique, qui s’affranchit des frontières territoriales, a été oublié…
Raphael Schmidt : Nos institutions ne répondent pas, aujourd’hui, à la crise économique. Le citoyen ne les comprend plus. Il faut qu’il puisse voter pour une institution qu’il identifie, compétences comprises. Il se trouve que ces institutions peuvent être territorialisées. Il n’est pas sûr que ce soit un périmètre géographique qui détermine précisément le périmètre démocratique. On se sent finistérien, costarmoricain, nantais, etc., une forme d’identité. Dès lors, quel est le niveau dans lequel la pertinence de l’action publique va pouvoir être soumise aux votes des citoyens ? Il se trouve que nous avons une chance qui est la Bretagne, région connue dans le monde entier. Cependant, à partir du moment que, à travers la DATAR, on oblige la Bretagne à regarder vers l’Est, on oublie, par exemple, un développement vers l’Ouest. 2700 kilomètres de côtes peuvent être, théoriquement, un atout économique considérable, écologique également. Nous savons que le transport maritime, au regard du réchauffement climatique, sera la solution modale la plus écologique à l’avenir. Nous devons avoir cette capacité de gestion. Effectivement, le citoyen est sur Internet, sur des sites marchands, et crée de la richesse qui n’est pas spatialisé sur notre territoire. Donc, sous cet angle, nous avons plus de chance, en Bretagne, de faire fonctionner le .bzh, une proposition de Bretagne Prospective, parce que ça parle aux citoyens. Nous devons reterritorialiser ces outils Internet dès lors que nous aurons politiquement les moyens de dire que nous pouvons le faire parce que le citoyen se sera prononcé pour une assemblée. Nous devons donc mettre en place les outils institutionnels qu’on ne peut pas penser comme étant dérisoires. A cet égard, beaucoup de chefs d’entreprise expriment l’idée que ce sont là des questions d’élus. Je pense que la force de travail institutionnel en cours est d’avoir une institution qui soit capable de porter une force économique. De fait, les entreprises prennent une identité marquée par leur territoire. « Produit en Bretagne » est très révélateur en ce sens. Ce label se positionne comme un outil marketing territorial unique où il s’agit de partager internationalement nos savoir-faire et non entrer nécessairement dans une compétition. Cette notion de solidarité territoriale doit imprégner l’économie et, pour ce faire, nous devons nous appuyer sur des institutions ad-hoc.
Loeiz Laurent, participant : Les Pays doivent-ils avoir un statut intercommunal ou départemental ? Combien d’élus dans les assemblées dès lors que celle du Grand Lyon, qui réunit 57 communes, abrite 157 personnes dont 40 Vice-présidents quand celle du Grand Londres mobilise 25 élus ? Quid de l’idée, sous Georges Pompidou, de départements de proximité, dotés de compétences complètes, à côté de la Région ? Quelle définition pour le Pays dont, pour mémoire, l’objet dans les lois Pasqua et Voynet a été saboté par la haute administration centralisatrice ?
Daniel Cueff : L’avantage des Pays repose sur le fait qu’ils soient des regroupements volontaires d’EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale). La loi Voynet invitait les élus à s’organiser tel qu’ils l’entendaient. En Bretagne, les élus sont capables de définir des Pays pertinents, de faire bouger les EPCI. La Bretagne a été la 1ère région à se lancer dans l’intercommunalité. Si on pense à cette base de Pays, elle peut être évolutive en fonction des bassins de vie. Pour autant, je me méfie de cette notion de bassin de vie qui est définie par des outils statistiques alors que les personnes n’habitent pas les statistiques. Prudence. Dans mon livre, je propose une représentation à l’Assemblée de Bretagne : 2 élus régionaux et 1 élu par circonscription départementale, soit un total de 58 à 59 élus. Aujourd’hui, ce chiffre est de 84 (pour 4 départements). Nous aurions alors une Assemblée de Bretagne dynamique que le citoyen approuve et qui illustrerait une dynamique démocratique entre la Commune, le Pays et la Région. L’objectif n’est pas de réduire le nombre d’élus mais d’avoir une efficacité. Cette Assemblée aurait alors un exécutif de 10 ou 12 élus qui légiféreraient en lien avec des Pays eux-mêmes inscrits dans des dynamiques citoyennes et d’élus locaux. C’est un mouvement s’adressant à tous les échelons de responsabilités politiques bretonnes pour que nous nous réunissions, fassions une Constituante et travaillons sur l’organisation qui nous paraît la plus pertinente sur le plan de l’action publique et, surtout, du rapport au citoyen.

Jean-François Le Bihan, Bretagne Réunie : Je suis surpris, notamment par le manque de détermination. Je comprends, Monsieur Schmidt, qu’il est difficile de répondre à une question que l’on n’a pas compris mais il est aussi difficile pour Madame Lebranchu de répondre à une question qu’elle n’a elle-même pas comprise ! Nous sommes dans un désastre absolu. Monsieur Cueff indiquait que nous sommes dans une véritable pagaille, un sentiment que je partage comme je partage l’intégralité de son propos. Les efforts pour mettre en œuvre cette réforme ont été à la hauteur de l’acharnement déployé pour la démolir. Aura-t-on, question ouverte, l’honnêteté d’accepter qu’il puisse y avoir une réponse à la demande de la population ?

Thomas Frinault : Le sujet, aujourd’hui, est la Région mais je pense que le premier bloc à attaquer, pour rationaliser et simplifier, est à mon sens le bloc local. Les communes sont vouées à disparaître, non en tant que telles mais sous leur forme actuelle, comme des collectivités autonomes, souveraines et qui coopèrent dans un cadre de plus en plus intégré. Je ne partage pas l’idée que, en France, nous avons une faible décentralisation. Une faible régionalisation me parait plus exacte et c’est ce qui distingue la France d’autres pays. Les Maires, on a parlé de présidentialisme municipale, ont un pouvoir très important, les Présidents de Conseils généraux aussi. Les Régions sont un nain institutionnel qu’il faut consolider ; des pays ont fait le choix inverse avec des régions fortes dont les échelons infra-régionaux sont moins puissants. Enfin, la clarification des compétences ne doit pas passer par la théorie des blocs de compétences homogènes qui a démontrée son inefficacité. Les Départements ont récupéré la totalité du RMI, c’est-à-dire gérer l’accompagnement social et professionnel alors qu’ils n’ont aucune compétence en matière d’emploi ! Par ailleurs, la clause générale de compétences bénéficie en France aux trois échelons (Commune, département, Région). La loi de 2010 supprimait cette clause qui est revenue dans la nouvelle réforme, un statu quo où une nuance peut être perçue. Le discours de Claudy Lebreton, pour les Départements, marque une volonté de conserver cette clause générale qui fait partie des attributs du pouvoir alors que celui d’Alain Rousset, pour les Régions, évolue dès lors qu’il préfère perdre cette clause générale si on lui attribue clairement un vrai portefeuille de compétences, délimitées et avec les financements ad-hoc.
Raphael Schmidt : Je parlais d’une réforme impossible. Le Président de la République Charles de Gaulle, père de la 5ème République, a échoué en 1969 dans son projet de réforme des institutions. C’est un processus très long dans le temps, il n’y a pas de solution Attali, une personnalité qui n’a jamais été en situation de pouvoir gouverner. Tout le monde est d’accord pour faire une Bretagne plus forte. Je me souviens qu’en décembre 2013, nous avons commencé à percevoir qu’il y avait une possibilité de changer les cartes. Nous nous sommes dit, dans les services de Marylise Lebranchu, que c’était un sujet important. Nous avons signé des propositions pour une Bretagne à 5 départements, lutté contre les visions jacobines, participé au débat. Nous avons alors cherché des relais et ce n’était pas évident. Bien sûr, dans des associations comme Bretagne Réunie, on sait que l’on peut vous trouver mais il est plus difficile de mobiliser des entrepreneurs qui veulent, tout de suite, immédiatement, une Bretagne forte à 5 départements. Les CCI de Bretagne et des Pays de la Loire ont travaillé ensemble sur des projets où une Bretagne plus forte passe par la fusion des deux régions. Donc, nous sommes face à des vents contraires. La Réforme de la décentralisation n’est pas seulement une carte des régions et je comprends que pour Bretagne Réunie, cela soit une déception. Je milite aussi pour cette Bretagne à 5 départements mais, comme je l’évoque avec Jean Ollivro, le temps de la Réforme est long, c’est un sujet difficile qui touche beaucoup d’intérêts. A travers une réitération successive, nous parviendrons à avancer et finirons, dans 5, 10 ou 15 ans, à avoir cette Bretagne à 5 départements dès lors que les mouvements politiques et associatifs, les citoyens et les entrepreneurs se mobilisent plus encore. C’est une première étape, continuons le combat.
Daniel Cueff : Je crois qu’il faut faire très attention dans la critique des élus. 62% des Français pensent que leurs élus sont corrompus ; 25% pensent qu’il existe un système alternatif à la démocratie quand ils étaient 1% après la guerre. Attention, il faut remettre de la démocratie. Nous avons deux textes de loi qui arrivent au Parlement, l’un sur la carte des régions, l’autre sur les compétences. Deux choses sont à obtenir et j’espère que Jean-Jacques Urvoas y parviendra. La première est un droit d’option facilité afin que la Loire-Atlantique puisse se prononcer. Deuxièmement, quand une collectivité souhaite un rattachement à une autre collectivité, un référendum doit obligatoirement avoir lieu. Mettons que la région Bretagne émette l’idée qu’elle souhaite avoir une collectivité unique avec les 5 départements, l’organisation d’un référendum doit être possible. Le législateur peut s’appuyer sur ces deux leviers qui relèvent de lois ordinaires, pas de la Constitution. Cela redonnerait du débat, de la dynamique et de la pertinence. Le citoyen alors se mobilisera comme il l’a fait fortement à Nantes le 27 septembre 2014 et le fera pour cette Assemblée unique de Bretagne.